党的十一届三中全会以后开展的经济改革是从农业和农村开始的。经过30年的改革，中国农村以社会主义市场经济取代了计划经济，以家庭承包经营为基础的双层经营制度取代了人民公社制度，建立了适应社会主义市场经济发展要求的农村新经济体制框架。这个根本性改革解放和发展了农村生产力，使得农业发展越过了长期短缺阶段，呈现出总量大体平衡、丰年有余的新格局，解决了亿万人民的吃饭问题；乡镇企业异军突起，带动了农村产业结构、就业结构变革和小城镇发展，开创了一条有中国特色的农村工业化和城镇化道路；农民生活水平显著提高，农村经济社会进入建设新农村和城乡统筹发展的新阶段。[①]

一、农村改革历程回顾

我国农村改革经历了起步阶段、停滞阶段和快速推进阶段三个发展期。

（一）1978—1988年是农村改革的起步阶段，出现了第一个“黄金发展期”

这10年，农村改革的核心内容是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其实质是从计划经济体制转变到市场经济体制上来，逐步建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村经济体制和基层社会管理体制。具体分为三个小阶段：第一阶段（1978—1982年）是农村改革的艰难起步阶段，重点是推行家庭联产承包责任制。城乡居民收入差距由1978年的2.57：1缩小为1983年的2 ：1。第二阶段(1982—1987年)重点是实行政社分开，建立乡政府。确立 “乡政村治”二元治理体制新模式，推行村民自治制度。第三阶段（1987—1988年）重点是鼓励农民面向市场，发展商品经济，确立农户独立的市场主体地位；逐步取消农产品统购派购制度，推进农产品流通体制改革；调整农村产业结构，发展乡镇企业和建设小城镇等。

   （二）1989—1998年是农村改革的停滞阶段，出现了“三农综合症”

    这10年，农村改革的步子明显放慢了。农村经济政策和管理体制表现出不合时宜之处，农民负担逐渐加重，农业和农村经济增长缓慢，农民和基层政府矛盾凸显。“六四事件”以后，曾一度出现了农村改革“回头看”和“归大堆”的反常现象，使广大基层干部和农民群众感到了“农村政策又要变”的心理恐慌。尽管党中央、国务院就如何搞活农村经济、实施科教兴农战略、加强农业社会化服务体系建设、发展农业产业化、增加农民收入、减轻农民负担等问题制定出台了一系列的政策措施，但是这几项改革都没有取得实质性的进展。

   （三）1998年l0月至今是农村改革快速推进阶段，出现了第二个“黄金发展期”[②]

1998年10月以中共十五届三中全会为契机，我国农村改革又进入了一个新的发展阶段。改革的实质是“实行农村经济和社会的协调发展”，但仍没有从根本上去触动城乡二元结构和体制机制这样的深层次矛盾和宏观体制障碍，所以，直到2002年10月中共十六大前，我国农业和农村形势连续4年仍处于一种“走下坡路”的被动局面。十六大召开后，党中央、国务院提出了把“三农”问题作为全党和全部工作“重中之重”的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，规划了“建设社会主义新农村”和“发展现代农业”的基本任务。农村改革以保障农民的物质利益和维护农民的民主权利为主线。以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，以促进农村经济社会协调发展为基本内容的相关改革全面推进。这些改革是突破城乡二元结构的重大转折，带来了体制上的突破、理念上的创新、发展方式上的转变。因此，十六大以来这几年，是“三农”政策体系配套完善的时期，是农村改革取得突

破性进展的时期，也是“三农”领域发生全面而深刻变革的时期，也是新一届中央领导集体对解决“三

农”问题重视程度最高、改革力度最大、投入资金最多、效果最明显的一个“黄金时期”。

二、农村改革取得的巨大成就及经验启示   

经过30年改革，农村发生了巨大变化，取得了举世瞩目的成就。从改革目标的实现看，农民摆脱贫困，实现了权利公平，农村走上市场经济[③]。从影响来看，农业生产持续增长，农村经济协调发展，农民生活水平显著提高，农村基础设施明显改善，农村社会事业全面进步。从实际效果看，2007年，全国农民人均纯收入达到4140元，比1978年增加了近30倍；农村贫困发生率1.6%，比78年（30.7%）下降29.1个百分点。农村绝对贫困人口数量由2.5亿人减少到1500万人。从改革的进展和措施看，农村改革取得了以下十二个方面的成就：        

㈠初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。一是确立和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，农民有了生产经营的自主权；二是确立和保障农民对土地等基本生产资料的承包经营权。三是改革和完善农产品流通体制。取消农产品统派购制度，全面放开农产品市场，建立了农产品和生产要素市场体系，建立和培育了市场机制，市场在农业资源配置中起基础性作用，农民有了市场自由交易权；四是改革了过去单一的集体所有制结构，发展乡镇企业，鼓励农村个体私营经济发展，实行多种所有制经济和多种合作与联合，赋予了农民财产的支配权。㈡现代农业生产要素投入大幅增加，农业现代化水平和农业综合生产能力显著提高，依靠自己力量解决了13亿人口的吃饭问题。农产品供给告别了长期的短缺。㈢促进农户联合，发展农业产业化经营。㈣农村经济全面繁荣，切实巩固了新时期工农联盟。农村经济结构不断优化，农村三次产业构成由1978年的84∶14.2∶1.8调整为2006年的30.2∶54.3∶15.5。㈤农村劳动力大规模向非农产业、向城镇转移，推动了工业化和城镇化。㈥农业对外开放日益扩大。㈦实行政治民主，农村治理方式发生了深刻的变化。㈧农村社会结构和农民收入结构发生了变化。㈨农村各项改革稳步推进，成效显著。1.农村税费改革成效显著。实行多予少取放活的方针，初步形成了新时期强农惠农的政策体系；2.农村乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政管理体制等综合改革稳步推进；3.农村基础设施建设投入机制、农村新型合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度、农村基本经营制度的完善等相关改革逐步展开。㈩国家与农民的关系由“汲取型”变为“给予型”。（十一）逐步改革城乡二元结构体制，扩大公共财政覆盖农村的范围，推进社会主义新农村建设，着手构建城乡一体化发展的制度框架。（十二）农村生态文明建设和农村文化建设取得了巨大的成绩。

农村改革的成功经验和启示：㈠解放思想，实事求是，与时俱进，探索创新，因地制宜地推进农村改革。 ㈡保障农民的物质利益和民主权利，是深化农村改革的出发点和落脚点。㈢以人为本，充分尊重农民的意愿和首创精神积极推进农村改革。 ㈣坚持市场化改革方向，以建立社会主义市场经济体制为目标。㈤根据不同阶段农业和农村的发展要求，循序渐进地推进农村改革和发展。㈥坚持统筹城乡发展的基本方略。㈦保证党在农村政策的连续性，不断完善农村基本经营体制。㈧坚持依法开展“三农”工作。[④]

三、农村30年改革的特点、模式及反思

（一）我国农村改革的特点

农村改革采取循序渐进的方式由点到面推开，由经济领域逐步扩展到政治、社会、文化等领域，发生了一系列深刻的制度变革和体制创新。具体来说有三个特点： 1.由局部试点扩展为全面改革；2.由农村内部改革扩展为城乡一体化改革；3.由浅层次微调扩展为根本性调整。[⑤]

（二）我国农村改革模式的转变

1.1978—2003年农村改革模式以“减弱控制”为主

“减弱控制”模式注重于国家、集团和农民之间利益关系的调整。⑴调节国家和农民的关系，扩

大和保障农民权利。⑵统筹改革全局，通过加强中央政府权威实现有序放权。⑶调节中央政府和地方

政府的关系，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，充分发挥地方政府在农村改革中的积极作用。2.2004年以来的综合改革模式以“分配调整”为主

“分配调整”改革模式以“调整国民收入分配结构，扩大农村公共品供应”为主要特征。（1）调整了国民收入分配格局，实行了反哺农业的初步举措：财政、金融改革对农业进行支持；实行征地制度改革，保护失地农民的利益。(2)改善农民工劳动条件，逐步创造城乡统一的劳动力市场。(3)推动农村社会保障事业的发展，提高农民生活水平。(4)建立农村新型合作医疗制度。

 (三)对两种改革模式的反思

两种改革模式都是特定历史条件下的选择，两种改革模式实践在不同时期都是水到渠成的结果。但是，也不能认为每一种改革模式的选择就一定能解决农村发展的基本问题。事实上，每一种改革模式都有自己的局限性。

1．“减弱控制”改革模式所受制约及其局限性

“减弱控制”改革模式的主要操作者是中央政府。当“减弱控制”达到一定程度，政策的进一步实施会遇到阻力，阻力主要来自地方政府的消极态度、某些利益集团的反对和市场结构的缺陷。以中央政府推动为主的“减弱控制”改革模式在劳动力流动、农村土地改革和农村金融市场的改革方面都受到明显的制约。当然改革的深层制约仍然是市场结构的缺陷。  

以中央政府为主导的“减弱控制”改革模式未能自动产生市场主体间的公平关系，未能自动形成有效的产权基础，也未能产生足以降低交易成本的市场结构。“减弱控制”意味着“放权”，但“放权”不等于“造权”。深化农村改革的关键是权利的再造，尽管这种再造需要“放权”的过程。“造权”的改革工作未能深入进行，是“减弱控制”改革模式受到制约的根本性原因。西方国家的经验也说明：仅仅靠中央政府简单放权或减少对农民的控制是不够的，为了更好地实现改革目标，中央政府必须统筹改革全局，在必要的方面加强权威性。

2.“分配调整”改革模式所受制约及其局限性

2004年提出的深化农村改革的目标主要还在于通过调整国民收入分配结构来支持农村的发展，但“分配调整”改革模式受到的制约也是明显的。

一是受国家财力的限制。二是农村社会对“分配调整”改革模式的承接系统还未能很好发育。三是当前实行的“分配调整”改革模式的重要方面应该是涉及进城务工农民的“劳资关系”，而这种关系的调整难以做到一蹴而就，甚至可以说还没有真正受到地方政府的高度重视。四是实施“分配调整”改革模式不能不涉及农村社会保障事业的发展，但在目前条件下，还不能找到一个使得农村社会保障与城市社会保障相统一的办法，而统一问题不解决，“分配调整”改革模式就不能说获得了成功。这将是我们要长期面对的一个老大难问题。

“减弱控制”改革模式，是为工业化和城市化提供物质基础的农村经济发展模式。农村经济发展，尤其是农业发展为国家的工业化和城市化提供了充裕、丰富的食物和工业原料，为工业化和城市化提供相对廉价的要素资源，包括劳动力、土地甚至资本等。但这种模式忽视了农村经济的发展，尤其是中西部绝大部分地区的农村经济发展，导致“三农”问题突显。相比之下，“分配调整”改革模式是以科学发展观重构的农村发展新模式。这种新模式的特征是：⑴以实现农民收入较快增长为农村经济发展首要目标；⑵农业发展要更为重视竞争力和效益的提高；⑶更加注重农村经济社会协调发展；⑷更为重视生态环境的保护和可持续发展。[⑥]

四、农村进一步综合改革面临的困难和问题

30年农村改革已走完具有里程碑意义的两大步：家庭承包责任制和农村税费改革，今天正迈出以农村综合改革为标志的第三步。但是，农村进一步综合改革还面临着许多困难和问题，需要我们寻求方法，突破难点，整体推进。

（一）改革的阻力和难度增大

农村改革走到今天，基本特征已发生重大变化：1.从宏观层面进入微观层面。由过去的框架式改

革转向今天的结构性改革，因此出台的政策尤其需要具体化、细化。2.改革的成本高了。过去的改革主要是放开问题，现在的财政体制、教育、文化、卫生改革和农村基础设施建设等，都需要政府拿出真金白银，改革的边际成本递增。3.改革不能即期见效。过去政策一出来，立竿见影，“大包干”“一包就灵”，今天的改革很多都是长期性、基础性的工作，很难短期见效。同时，各类利益群体胃口大了，要求不断攀升。解决温饱后，人们的欲望变成无数个，“实惠越来越多，满意度越来越低，幸福感越来越低”。即使是取消农业税，农民的反应并没有想象中的强烈。4.改革的支持率低了。社会群体不断裂变、分化、组合，不同的群体都有不同的价值取向，很难再像改革初期那样形成强烈的改革共识。5.改革的复杂程度高了。经济与政治，社会与文化，纵向与横向，过去与现在，都需要协调对接，关系错综复杂，牵一发而动全身。6.更依赖政府部门之间的团结协作。而一些政府部门本身就是一个特殊的利益集团，且利益硬化，很难沟通。7.初期的改革是自下而上推动，现在是自上而下推动。过去的农村改革，目标是建立社会主义市场经济体制，焦点是农民怎么干；现在的农村改革，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府怎么干。中央政府将成为今后农村制度创新的主导力量，而不能寄希望于农村自发的制度创新。这些变化，都使改革的阻力和难度进一步加大。

（二）我国农村经济体制改革的主要任务并没有完成，真正意义上的市场农业体制尚未建立

目前我国市场农业的发育水平还很低，又遇到深层次的制度问题，农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿，农产品市场甚至有所倒退，造成了农村生产要素向城市“逆向流动”，严重地制约着农业和农村发展、农民增收[⑦]。

 1.现行的土地制度还存在很多问题

⑴我国城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度存在缺陷。农地制度无论是地方创新还是政策和法律的制定均朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向，而非农地制度却在朝向强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向。⑵农民土地承包经营权存在缺陷。使用权受承包期限限制、受“计划权”的分割和限制、缺乏抵押等处置权。⑶集体土地所有权存在缺陷。在农地上仅表现为发包权，已没有使用、收益和处置权利。在农地转为非农建设用地过程中，集体土地的产权也是残缺的，使用、收益和处置权都不完整。⑷农民的宅基地使用权存在缺陷。只能在本村集体成员之间流转的制度规定，使农民宅基地使用权的交易价值被严重低估。所以，没有所有权支撑的家庭经营制度已经显示出了自己的虚弱：农民不愿意打算长期投资；农民对农村社区的人身依附；劳动力流动受到制约；土地经营规模的潜力不能利用；土地资源的严重浪费；乡村干部权力的日益膨胀；乡村社会关系日趋紧张等等。

2.农村金融市场发展滞后，农民贷款难

我国城乡金融发展长期不平衡，农村资金大量外流很严重，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在。目前农业贷款仅占社会总贷款的5％左右，乡镇企业贷款只有2.3％，两项加在一起不超过社会贷款余额的10％[⑧]。九亿农民的主要融资渠道仍是靠亲戚朋友间的私人借贷，而从国家正规金融机构获得贷款的农户尚不到1/3，农户面临的正规信贷约束非常严峻：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款；二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。另外，农民觉得贷款难，是因为固定资产作为抵押；国家商业银行不给农民放贷，是因为信息不对称，不知道哪个农户有偿还能力。

3.农村基层科技推广体制存在问题

一方面存在着农业科技人员严重短缺的问题，另一方面存在着管理体制不顺，运转机制不活，人员队伍不稳，经费保障不足，科技人员闲置等问题。

（三）农村基层行政管理体制不适应社会主义市场经济体制

综合改革主要是以推进乡镇机构和乡财政管理体制改革为内容的改革，而目前乡镇还不是完整的一级政权。首先，乡镇干部编制和人事等管理权限在县一级，人事调动由县级编制和人事部门负责，乡镇不是完整的人事管理机构；其次，乡镇许多事务性工作大多由县级相关部门负责布置，乡里只是落实和完成工作而不是因地制宜地去开展工作；再次，乡镇撤掉国库，行政事业性收费收入、罚没收入和基金收入以及税收收入全部上划到县管理，乡镇财政困难，经费缺乏保障。为了完成党和国家所赋予的神圣职责，不少乡镇在财力严重不足的情况下，不得不举债保重点支出，保社会稳定。乡政府债务包袱沉重，全国乡镇政府共背负着2000亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。一些基层政府门前讨债的人连绵不断，讨不回债的人怨声载道，不仅影响了正常的工作秩序，而且也影响了基层政府在人民群众中的形象和威信；第四，村级事务实行村民自治，使乡级不能管理村级，而是协调和帮助村级工作。第五，乡镇政府大部分职能肢解，职责权限不清，职能弱化严重。随着一些站所上划，形成条块分割局面，乡级政府管理职能肢解，职能弱化严重。如对财政收支、计划生育、综合治理以及文教卫生的管理和协调等等。为完善乡镇事权和财权，要求进一步改革当前体制。

（四）有利于消除城乡二元结构、合理配置城乡资源、促进城乡一体化发展的体制机制没有真正建立起来

下一步农村综合改革的重点和难点，从表面上看是涉及上层建筑领域的改革，但真正深层次的矛盾是城乡二元结构和体制机制。目前城乡统一的户籍制度、就业制度、税收制度、公共财政制度、农村义务教育体制、医疗和社会保障制度，以大病统筹为主要内容的农村公共卫生服务体系和农村保障体系等都没有真正建立。

1.农民就业困难，收入低

“三农”问题的核心是农民的收入水平得不到提高，从而导致消费不足，影响到整个国民经济。随着农业收入不再是推动农民收入增长的主导型力量，非农业收入将逐步成为推动农民收入增长的关键性因素。所以从本质上讲，农民收入问题是一个就业问题。但由于我国城乡二元经济社会结构和户籍制度改革滞后等因素的制约，城乡劳动力市场一体化程度还很低，城乡劳动者平等就业的制度还远未形成。⑴就业限制依然存在。农村富余劳动力还不能自由地进入城市所有就业领域。⑵就业歧视十分明显。同工不同酬的问题极为严重，使城乡二元结构演化为城市二元劳动力市场结构；⑶落户城市的门槛依然很高。农民工及其家属还不能顺利落户城市，使城乡二元结构演化为城市二元社会结构。

2．农村公共产品供给体制机制尚未建立，城乡公共服务差距大

目前，城乡居民在享受公共服务方面差距过大，根源在于城乡公共产品供给体制不同。农村公共产品和服务的供给体制远未理顺。一是政府职能的边界不清。二是各级政府间的事权划分不清。三是基层政府履行职能所需经费如何保障不清。四是“一事一议”机制何去何从不清。[⑨]

3．农村居民社会保障体制不健全

目前，我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。一是农村养老保险覆盖面较低。二是新型农村合作医疗在近几年覆盖面不断扩大。但存在筹资标准低、保障力度小的问题。三是农村有上千万贫困人口还缺少最低生活保障。四是我国进城务工农民收入低、就业不稳定、流动性大。乡镇企业和中小企业职工就业不稳定，没有完全参与到社会保障体系中。五是被征地农民超过4000多万人，他们失去土地后多数还难以正规就业，面对诸多的社会风险，相当多的人成为弱势群体。城市居民享受的基本养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度在农村更未建立。

4．“以工促农、以城带乡”的长效投入机制还未建立

尽管国家在资源配置上增加了投入，但对“三农”的支出并不太多，而且占财政总支出的比重很低。近几年国家财政收入幅度较大，财政用于支持“三农”的投入增长也较快，但新增财力用于支持“三农”的比重仍偏低。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重实际上呈下降状态，“六五”时期为8．69％，“七五”时期为9．38％，“八五”时期为9．75％，“九五”时期为9．29％，而“十五”

期间约为8％。总的来看，农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，各项支农惠农政策还未制度化、规范化，工农业协调发展机制远未形成。

五、农村进一步综合改革的思路、重点和对策

（一）思路和重点

以“农村综合改革”为标志的第三步改革正以“整体推进”和“重点突破”相结合的改革思路展开。第三步改革涉及面广，内涵丰富，它将全面推进农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制综合改革，是一次重大的制度创新和社会变革。但是，还是要在抓住户口制度和土地制度改革这两个主要矛盾，解决主要问题的同时，重点要在以下八个领域取得突破性进展。

1.继续强化农民的土地承包经营权，健全土地承包经营权的流转市场。2.推进农业经营体制的创新，提高农民组织化程度，也包括新型农民合作组织。3.改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场。4.放宽对农村金融的管制，加快建立普惠型广覆盖的农村金融体系。5.完善农业支持和保护制度，完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策，完善农产品价格形成机制。6.加快建立城乡统一的公共服务制度。7.保护农民工的合法权益，把农民工纳入城镇住房的保障体系，提高农民工的社会保障覆盖率，推进农民工市民化的进程。8.推进农村的基层民主，探索农村治理的新机制。[⑩]

（二）推进农村进一步改革的对策

1.寻求方法论的突破

新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”，到“找船过河”，最后走向理性的“造桥过河”[11]。

2.再造农村市场经济的微观基础，增强农村发展的内部活力

⑴建立现代农地产权制度，使农民真正拥有土地占有、使用、收益、处分、继承等权利，从制度和法律上保护农民的土地权益，这是建立农村市场经济体制机制的基础和前提。必须根本改革现行土地制度，推行土地的市场化。⑴改变土地政策的二元分割格局，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”；⑵完善土地承包经营机制。农民获得的土地承包经营权保持长久不变，保证长期化，将土地承包经营权的权能范围扩大到处置权、抵押权，通过立法使承包权变为不可侵犯的农民的财产权，并使这种权利得以通过市场进行流转。⑶根本改革现行征地制度。实行公平补偿，以土地市场价值作为征地补偿的重要依据，不能以损害农民利益为代价降低建设成本；探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式。缩小征地范围，非公益性建设用地，不应再行使国家征地权力，由征改购，并允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。⑷预留10-20%的“公地”，解决公共需要和一定期限内因人口变动后产生的土地使用权分配严重不均的问题。⑸积极推行农民宅基地的商品化。农民宅基地的所有权完全划归农民，并允许自由买卖；⑹修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。[12]

⑵培育和发展农村金融市场，逐步形成竞争性的民间融资机制，这是建立农村市场经济体制机制的重要条件。一是农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新，在实现自身可持续经营的同时，有效满足农村金融服务。二是改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。加强我国农业发展银行与农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中。由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。三是要解决农村资本市场或金融市场的发育问题。解决农村金融市场发育问题的出路是发展民营商业银行。这需要设立合理的准入门槛，强化政府监管。

⑶培育和发展农村技术市场，逐步形成市场化运作的基层科技推广网络，这是建立农村市场经济体制机制的必要条件。要扎实搞好与农民发展生产密切相关的基层农技推广体系改革和建设，构建公

益性农技推广体系。一是以加强农业公共技术服务为目标，增加科技经费，强化公益性职能；二是以精干高效为目标，设置公益性机构，增加农业科技人员；三是以提高推广效能为目标，理顺管理体制。

3.建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制

⑴推进乡镇职能转换，加强村民自治制度建设，完善乡村治理机制。强化乡镇一级政府的服务功能：引导发展农村经济职能、市场培育职能、基础设施建设职能、科技服务职能、引导发展生产职能和公共事业管理职能。真正把乡镇职能转到改善民生、服务“三农”、优化环境、维护稳定上来，重点强化社会管理和公共服务。为农村经济发展创造宽松环境，为农民提供更多更好的公共服务，为农村构建和谐社会创造条件。同时，要把不应由地方基层政府承担的经济社会事务交给市场、社会中介组织和村民自治组织去解决。最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源(如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式)的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。在此基础上，逐步实行市、县分治和“省直管县”体制，进一步探讨如何解决地方党、政、群、团组织机构分设的问题。

⑵合理划分事权与财权，先易后难，妥善化解乡村债务。重新划定中央与地方以及地方各级政府之间的收入和财力分配，明确界定各级政府的事权，合理划分各级政府的财权，保证财权与事权统一，并以法律形式加以规范，确保其稳定性和可靠性。按照依靠群众、先易后难、民主公开、规范操作、依法办事的原则，妥善化解乡村债务。一是全面清理核实乡村债务，摸清底数，制止新债，锁定旧债。二是依据成因，明确化债责任。三是分类化解，多渠道探索有效化解乡村债务的有效办法，逐步化解旧债。四是总结经验，稳妥开展试点。通过增加化债奖励补助资金等形式，建立化解乡村债务的奖励补助机制，调动基层化债积极性，形成化解乡村债务的合力。[13]

4.逐步消除城乡二元结构的体制障碍，建立和完善“以工促农、以城带乡”的长效机制[14]

⑴切实解决农民收入和就业问题

实践证明，打开农民收入问题“死结”的钥匙是破除户籍障碍和城市二元劳动力市场结构，积极推动进城农民与城市社会的融合。一要深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。实行一套标准住房登记一户居民(可以是一人)的制度；二要完善社会流动机制，消除农民社会流动的制度障碍。三要改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。通过城乡劳动力市场的一体化，解决农民工在就业、社会保障、住房、教育等方面的问题，促进城镇化健康发展和城乡协调发展②。

⑵深化农村公共产品供给体制改革，缩小城乡公共服务差距

缩小城乡基本公共服务差距，最为根本的措施是推进农村公共产品供给体制改革，让公共财政的阳光真正覆盖到农村。必须调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变，切实加大对农村基础设施建设的投入力度。要合理界定各级政府在提供公共服务方面的职责。完善相关政策，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；还要加大农村卫生服务的财政支持，缩小卫生服务的城乡差距，提高农民医疗保障水平，促进城乡卫生事业均衡发展。加快推进以改善民生为重点的农村社会建设，使农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

⑶完善制度，健全农村居民社会保障体制

从统筹城乡经济社会发展的思路出发，完善制度，健全农村居民社会保障体制。目前发展的重点：一是完善农村新型合作医疗制度。建立稳定的筹资机制，规范财政补助资金的拨付机制，扩大参保农民的覆盖面，逐步提高参保农民医疗费用报销标准，减轻农民医疗负担；二是完善农村最低生活保障制度。增加农村最低生活保障资金，简化低保申领程序，合理确定最低生活保障标准；三是进一步探索建立养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度，在城市郊区先行开展试点，取得经验的基础上，循序渐进、逐步扩大范围，逐步建立健全包括社会救助、社会保险、社会福利在内的完备的农村社会保障体系。

⑷建立和完善“以工促农、以城带乡”的长效投入机制

下一步改革，一是要尽快建立健全城乡统筹的长效机制，通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。二是要完善国家支农投入法律法规体系。通过法律制度建设，使国民收入分配和财政支出结构更多地向农业、农村和农民倾斜。要制定更加具有约束力的、可操作的法律条例和细则，改变农业预算支出被严重挤占的现状，保证支持农业的政策措施落到实处。三是要创新机制，不断加大对农村公益建设投入。按照强化财政投入与农民投入相结合的思路，建立一事一议筹资筹劳财政奖励制度，加大对村级农田水利、道路和文化、环境卫生设施建设投入的力度。通过国家投入，引导农民自愿出资出劳，逐步探索建立以政府补助资金为引导、筹补结合的农村公益事业建设投入新机制。

总之，我们要善于把自上而下的总体规划(或叫“指令性改革”)与自下而上的伟大创造(或叫“弹性化改革”)这两方面有机结合起来，协调推进农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的综合改革，而不能再搞单打一的“摸着石头过河”。只有这样，才能使中国未来的农村改革发展走得更快，走得更好，走得更远[15]。

 

(作者系甘肃省社会科学经济所副研究员)

                      

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【参考文献】

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